Είναι πανθομολογούμενο ότι η εποχή που διανύουμε διακρίνεται από διαρκείς και πολυσχιδείς μεταβολές σε πολλά επίπεδα, γεγονός το οποίο μεταβάλει το κοινωνικό γίγνεσθαι με ταχείς ρυθμούς. Το γεγονός αυτό συνοδεύεται από την ανάδειξη νέων σύνθετων και πολύπλοκων ζητημάτων, τα οποία χρήζουν νέας αντιμετώπισης, τόσο σε τοπικό, όσο και σε κεντρικό/εθνικό επίπεδο.

Η μετεξέλιξη αυτή της κοινωνίας σε όλες τις πτυχές και τα πεδία αυτής, ως το οικονομικό, πολιτιστικό, πολιτικό, κοινωνικό κ.λπ., γεννά, ευλόγως και επιτακτικώς, το ερώτημα, εάν οι υφιστάμενες δομές και ιδίως η ισχύουσα διοικητική διάρθρωση της χώρας μας είναι ικανές να δώσουν απαντήσεις και λύσεις στα ανωτέρω μετανεωτερικά ζητήματα, μέσα από μία ανάλογη προσαρμογή και αναδιαμόρφωση ή αν νέες μορφές δέον όπως προκριθούν.

Στα πλαίσια αυτά, το τελευταίο χρονικό διάστημα έχει αναπτυχθεί γόνιμος διάλογος και έχει καταγραφεί ευρεία συλλογιστική σχετικά με το θεσμό της «μητροπολιτικής διακυβέρνησης», έναν θεσμό που υπό διάφορες μορφές έχει εφαρμοσθεί σε ορισμένες χώρες όπως η Αγγλία, η Γερμανία, η Γαλλία, η Ιταλία κ.ά.

Η αποσαφήνιση, όμως, και ο ενιαίος ορισμός του όρου «μητροπολιτική περιοχή», που είναι άρρηκτα συνυφασμένος με τη «μητροπολιτική διακυβέρνηση» δεν έχει επιτευχθεί. Επί παραδείγματι, ο OΟΣΑ δεν παρέχει κάποιον συγκεκριμένο ορισμό για τον καθορισμό των μητροπολιτικών περιοχών, ενώ στις χώρες όπου υφίσταται τέτοιος ορισμός οι απόψεις διίστανται, καθώς άλλοτε χρησιμοποιούνται λειτουργικά κριτήρια κατάταξης, άλλοτε πληθυσμιακά και άλλοτε συνδυασμός τους. Συνήθως, βέβαια, ως μητροπολιτικές περιοχές αναφέρονται οι «ολοκληρωμένες λειτουργικά χωρικές ενότητες». Σε επίπεδο Ε.Ε., ως μητροπολιτικές περιοχές ορίζονται οι περιοχές με 500.000 κατοίκους και άνω, που εμφανίζουν ολοκληρωμένες λειτουργίες σε μια ευρύτερη χωρική εμβέλεια, ενώ δίδεται ιδιαίτερη έμφαση στην διακυβέρνηση τους.

Στη χώρα μας οι ανάγκες και τα προβλήματα ιδίως των μεγάλων αστικών κέντρων επιτάσσουν τη διερεύνηση δυνατότητας εφαρμογής της μητροπολιτικής διακυβέρνησης, στα πλαίσια των συνταγματικών ορίων.
Τίθεται λοιπόν το ερώτημα εάν, υπό τις ισχύουσες συνταγματικές προβλέψεις, δύναται να εφαρμοσθεί η μητροπολιτική διακυβέρνηση.

Τα άρθρα 101 και 102 του Συντάγματος θεσπίζουν, ως μορφές διοικητικής διάρθρωσης, το αποκεντρωτικό σύστημα –τις κεντρικές και αποκεντρωμένες κρατικές υπηρεσίες και δομές– και την τοπική αυτοδιοίκηση.

Περαιτέρω, θεσπίζονται δύο βαθμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, αυτοί του πρώτου και δευτέρου βαθμού, και ανατίθεται στον κοινό νομοθέτη ή στην, κατ’ εξουσιοδότηση τούτου, κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, ο προσδιορισμός, η οργάνωση και η λειτουργία αυτών, ενώ δεν δύναται να θεσπισθεί και τρίτος βαθμός αυτοδιοίκησης.

Σε εκτέλεση των συνταγματικών επιταγών ορίσθηκαν σήμερα ως ΟΤΑ πρώτου βαθμού οι Δήμοι και ως ΟΤΑ δευτέρου βαθμού οι Περιφέρειες.

Επομένως, υπό τις ισχύουσες συνταγματικές διατάξεις με τις οποίες κατοχυρώνεται η τοπική αυτοδιοίκηση πρώτου και δευτέρου βαθμού ως θεσμός και ως οργανωτικό σχήμα της δημόσιας διοίκησης, χωρίς πλέον ονομαστική αναφορά στους δήμους και τις κοινότητες που συγκροτούσαν πριν από την αναθεώρηση του 2001 τον πρώτο βαθμό, προστατεύεται αυτός τούτος ο θεσμός της αυτοδιοίκησης πρώτου και δευτέρου βαθμού και όχι, όπως παλαιότερα προ της ανωτέρω συνταγματικής αναθεώρησης, ο θεσμός των Δήμων και Περιφερειών, οι οποίοι και απαρτίζουν αντιστοίχως τους δύο βαθμούς αυτοδιοίκησης σύμφωνα με την τελευταία διοικητική διάρθρωση της χώρας βάσει νόμου.

Περαιτέρω, με το εν λόγω άρθρο 102 του Συντάγματος, δεν καθιερώνεται αυτονομία υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ), δηλαδή εξουσία αυτοτελούς θεσπίσεως κανόνων δικαίου, αλλά διασφαλίζεται μόνον αυτοδιοίκηση, δηλαδή εξουσία να αποφασίζουν επί των τοπικών υποθέσεων δι’ ιδίων οργάνων, εντός των πλαισίων των κανόνων που διέπουν την οργάνωση και λειτουργία τους και θεσπίζονται από τον τυπικό νόμο ή την κατ’ εξουσιοδότηση τούτου κανονιστικώς δρώσα διοίκηση.

Η αναδιάρθρωση της αυτοδιοίκησης δύναται να γίνει με κριτήρια, πέραν του γενικότερου δημόσιου και εθνικού συμφέροντος, τα τοπικά δεδομένα που συναρτώνται καταρχήν με τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες των οικείων περιοχών, ενόψει και της διατάξεως του άρθρου 101 παρ. 2 του Συντάγματος. Και τούτο διότι η τελευταία αυτή διάταξη εισάγει ενιαίο πλαίσιο κριτηρίων, τόσο για την διοικητική διαίρεση του Κράτους, όσο και για την διάρθρωση της τοπικής αυτοδιοίκησης σε επί μέρους οργανισμούς.

Στο εν λόγω λοιπόν συνταγματικό πλαίσιο υφίστανται κατ’ αρχήν οι εξής δυνατότητες για την υλοποίηση της μητροπολιτικής διακυβέρνησης:
Α) Η μητροπολιτική διακυβέρνηση να ανατεθεί στις Περιφέρειες ως φορείς ΟΤΑ δευτέρου βαθμού και ίσως κατά περίπτωση και σε ΟΤΑ πρώτου βαθμού όπως ο Δήμος Αθηναίων.
Β) Βάσει της διάταξης του άρθρου 102 παρ. 3 του Συντάγματος, μέσω συνδεδεμένων ΟΤΑ πρώτου ή και δευτέρου βαθμού.
Γ) Με αντικατάσταση των μορφών της αυτοδιοίκησης δευτέρου βαθμού.

Σε όλες τις περιπτώσεις, το πρόβλημα εντοπίζεται σωρευτικά σε δύο παράγοντες και δη στην έννοια της τοπικότητας, ως αυτή ορίζεται από νόμο και έχει νομολογηθεί, και στη δυνατότητα και βούληση της κεντρικής εξουσίας όπως εκχωρήσει/μεταβιβάσει σημαντικές αρμοδιότητες στους φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης, βάσει και της διάταξης της παραγράφου 1, εδάφιο τελευταίο του άρθρου 102 του Συντάγματος, και λαμβανομένης υπ’ όψιν της αρχής της επικουρικότητας αναφορικά με την τοπική αυτοδιοίκηση, ως ενδεικτικώς κεντρικές πολιτικές και αρμοδιότητες προστασίας περιβάλλοντος, υγείας και ποιότητας ζωής, τουρισμού, αστυνόμευσης κ.λπ., τομείς που εντάσσονται στην έννοια της μητροπολιτικής διακυβέρνησης, πάντοτε υπό τους ορισμούς της διάταξης της παραγράφου 2 του άρθρου 101 του Συντάγματος, όσον αφορά στην αποκεντρωμένη διοίκηση.

Και τούτο διότι η ανασυγκρότηση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης, για την οποία ο νομοθέτης έχει ευρύ περιθώριο εκτίμησης, πρέπει, για να είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα, να γίνεται με γνώμονα την προσφορότερη και αποτελεσματικότερη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, έτσι ώστε να διασφαλίζεται η τήρηση της συνταγματικής αρχής της ισότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών από τους ΟΤΑ στους πολίτες όλης της Επικράτειας.

Εξ άλλου, η βιωσιμότητα απλώς ενός ΟΤΑ δεν καθιστά ανεπίτρεπτη κατά το Σύνταγμα την κατάργηση και την ένταξή του, βάσει των ως άνω κριτηρίων, σε μεγαλύτερους οργανισμούς. Δεν θα ήταν όμως επιτρεπτή κατά το Σύνταγμα η δημιουργία πρωτοβάθμιων ΟΤΑ τόσο ευρείας περιφέρειας, ώστε να καταργείται, κατ’ ουσίαν, η αποτελούσα τον πυρήνα των συνταγματικών διατάξεων, με τις οποίες κατοχυρώνεται η πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση, έννοια της τοπικότητας και, συγκεκριμένα, η αυτοδιοίκηση των τοπικών κοινωνιών σε ένα πρώτο επίπεδο.

Ως εκ τούτου, υπό το παρόν πλαίσιο δύσκολα θα μπορούσε να ευδοκιμήσει η μητροπολιτική διακυβέρνηση στο σύνολο του πεδίου που αυτή καλύπτει σε χώρες όπου έχει εισαχθεί και λειτουργεί ως θεσμός και ιδίως σε επίπεδο Δήμου.

Εν όψει των ανωτέρω, δεν μπορεί παρά να επικροτηθεί η πρωτοβουλία της ΚΕΔΚΕ να αιτηθεί, πέραν άλλων, όπως τεθούν σαφείς ορισμοί για τη μητροπολιτική διακυβέρνηση, εν όψει της επικείμενης αναθεώρησης του Συντάγματος. Και τούτο διότι μία σαφής συνταγματική πρόβλεψη θα εξάλειφε όλα τα ερμηνευτικά κενά αποκλείοντας έτσι την πιθανή εμφάνιση δυσχερειών στο μέλλον, από μία υιοθέτηση της διακυβέρνησης αυτής, ερειδόμενη στο υφιστάμενο συνταγματικό πλαίσιο.

Για τη Δήμος Data
Γεώργιος Π. Παναγιωτόπουλος
Μ.Δ.Ε. Συνταγματικού Δικαίου
Εταίρος και διαχειριστής της «GPMK Law Firm»
gpan@gpmklawfirm.eu - www.gpmklawfirm.eu